清华厚德专家观点之徐明：国资国企改革正当时！

十三届全国人大二次会议3月5日上午9时在人民大会堂开幕，会议听取了国务院总理李克强关于政府工作的报告，在报告中总理用了188个字来表述国资国企改革：加快国资国企改革。加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值。积极稳妥推进混合所有制改革。完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。依法处置“僵尸企业”。深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。国有企业要通过改革创新、强身健体，不断增强发展活力和核心竞争力。这188个字来再一次明确了中央对今后及未来的国资国企改革的方向及具体举措要求。

一、国企改革提速

党的十八届三中全会开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代，开创了我国改革开放的全新局面。全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化国资国企改革做出了总体部署，提出了一系列新思路、新任务、新举措。在深化国有企业改革方面，重点是两项任务：一是加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济。二是深化国有企业管理体制改革，健全完善现代企业制度。

中共中央、国务院2015年9月中旬印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。根据《指导意见》，到2020年将在国企改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

从2013年11月的《决定》，再到2015年9月的《指导意见》，再到今年政府工作报告，7年的时间已经过去5年，我们都能感受到迫在眉睫的压力，距离2020年交答卷的时间已经不多了。2018年，中央企业成绩单的几个数字很亮眼：累计实现营业收入29.1万亿元，同比增长10.1%。实现利润总额1.7万亿元，创历史最好水平，同比增长16.7%。实现净利润1.2万亿元，同比增长15.7%。但负债率仍然高企不下：中央企业平均资产负债率为65.7%，地方国企平均资产负债率62%。

尽管国企改革动作不断，“进”而不“突”、“突”而不“破”、“破”而不“立”的现象依然存在。“行动是上去了，可是‘城墙’没有攻破，没有向纵深发展。比如，目前除了中国建材重组、中国联通混改等搞得“风生水起”之外，其他企业都没有冲上来，大部队没跟上来。虽然多项工作都在推进，但是没有形成突破点，更没有形成面。地方国企改革的动作也是如此，因此要在2020年进行国企改革阶段性总结，必须开足马力，全力提速！

二、国企改革的核心任务

今年的政府工作报告再一次明确了国企改革的核心任务：一是加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值。二是积极稳妥推进混合所有制改革。完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。依法处置“僵尸企业”。深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。

（一）推进国资投资运营公司改革

建立以管资本为主的管理模式可以有三种途径：一是改革国有资本授权经营体制。一些行业性大型集团公司，可考虑赋予其国有资本投资经营权，鼓励其发展成为国际化集团公司。二是组建若干国有资本运营公司，以实现国家发展战略和提高资本收益为目标，专门从事资本运营。三是支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，通过对各个行业的各类企业退股、参股或控股，放大国有资本的控制力和影响力，壮大国有资本。

对国有资产实行以管资本为主的制度，有利于推动国有企业健全现代企业制度。在以股份制为基础的现代公司治理中，国有股在整个股权结构中占有多大比重就应拥有多少投票权。除了一些特殊行业的个别企业，如传媒企业，国有股可作为特殊管理股享有一票否决权，一般情况下，国有股应与其他股权一样，享受平等权益。这就可以使企业真正建立股东会、董事会、监事会、经营层相互制衡、相互协调的科学治理结构，以适应国内外市场激烈竞争的需要。国有资产管理机构不干预企业经营活动，让企业拥有充分的经营自主权，是办好企业的前提。

2018年11月，国务院国有企业改革领导小组办公室组织召开国有资本投资、运营公司座谈会，部署进一步深化国有资本投资、运营公司改革。国务院国资委初步考虑新增10户左右试点企业，各地也将结合实际情况，进一步扩大试点范围。目前，国有资本投资公司有：国投、中粮集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团、航空工业集团、国家电投、国机集团、中铝集团、中国远洋海运、通用技术集团、华润集团、中国建材、新兴际华集团、中广核、南光集团。国有资本运营公司：诚通集团、中国国新。诚通集团、中国国新两家资本运营公司设立股权运营平台，推动国有资本在进退流转中增值。目前，两家公司设立中国国有资本风险投资基金、中国国有企业结构调整基金等6只基金，总规模超过8000亿元。自2016年启动国有资本投资公司试点以来，中粮以“管资本”为核心深化改革，通过混改、上市优化资本结构，实现企业恢复性增长。

（二）积极稳妥推进混合所有制改革

40年国企改革的实践证明，混合所有制经济是各类所有制经济中发展最快、最有活力的部分。这种伴随生产社会化出现的股权社会化、多元化经济，有利于更多居民成为投资者，增加财产性收入，体现社会进步。当前，国有经济吸收民营经济入股，发展混合所有制经济，是国企改革进入新阶段的标志。民营经济进入国有经济，必将增强国有企业发展活力，实现互利双赢、共同发展。

2014年，国务院国资委选择中国建材、国药集团开展混改试点，截至2017年底，两家集团70%和90%的营业收入来自混改企业。此后，国务院国资委分三批选择了50家国企开展混改试点。2016年8月，混合所有制企业员工持股试点正式启动，全国约200家企业进入这一试点。

东航集团所属东航物流开展混改后，一举扭转了发展颓势，2017年实现营业收入77.51亿元，利润总额9.23亿元，同比增长31.7%和72.8%。中国联通混改后，2018年1-9月实现利润总额105.5亿元，同比增长95.9%。较早开展混改探索的国企如万华化学集团，2017年的营业收入、利润、资产总量与1999年成立上市公司时相比，分别为253倍、427倍、255倍，上市17年来现金分红总额139亿元；2001年创立至今，海康威视营收的复合增长率62.21%。2010年上市以来，累计分红153.38亿元。按照归属中电海康的账面净资产和市值计算，海康威视成立至今，国有资产分别增值5000倍和40000倍。大多数国有企业已在资本层面实现混合。截至2017年底，国资委监管的中央企业及各级子企业中，混合所有制户数占比达到69%，省级国有企业混合所有制户数占比达到56%；2017年底，中央企业所有者权益总额17.62万亿，其中引入社会资本形成的少数股东权益5.87万亿，占比33%，省级国有企业所有者权益17.7万亿，其中少数股东权益超过4.7万亿，占比26.6%。

在充分竞争领域，国有企业混改程度更高，目前，商业一类中央企业的混改比例已超过70%，中央企业四级及以下子企业超过85%实现了混改。开展混改的省属国有企业中，商业一类企业占比达到88%，二至四级企业占比超过90%。与此同时，上市公司已成为国有企业混改的重要载体，截至2017年底，中央企业约65%已进入上市公司，比2012年底的54%增长了11个百分点；省级国有企业约40%的资产进入了上市公司。

随着混改的推进，国有资本进一步向重要行业和关键领域集中，目前央企超过80%的资产集中在石油石化、电力、军工、通信、运输、矿业、冶金和机械等重要行业。因此政府工作报告明确要深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。也就是说2019年电力、铁路、石油、天然气、民航、军工、电信等七大垄断领域的混合所有制改革和股份制改造将进入实质性阶段，包括成立石油等管网公司，多数充分放开，走向市场。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。

三、国资国企改革2019年动向

（一）中央层面

今年的国资国企改革还是要紧紧围绕着增强活力、提高效率、坚持问题导向、突出重点、难点和关键环节，以“伤其十指不如断其一指”的思路，打好改革的攻坚战。一是加快实现从管企业向管资本转变，加快推进国资监管机构的职能转变，完善出资人监督的权力和责任清单，依法落实企业的法人财产权和经营自主权。二是加快改组组建国有资本投资运营公司，深化国有资本授权经营体制改革。三是积极推进混合所有制和股权多样化改革，以混促改，加快转换企业经营机制，在完善公司治理、市场化选人用人、加强激励有效性等方面取得实质性的进展。四是加快完善市场化经营机制，深入推进中国特色现代国有企业制度的建设，把加强党的建设和完善公司治理统一起来。五是深入推进综合性改革，把前期各项改革试点所积累形成的经验综合复制，加以推广。

（二）地方层面

2019年1月中旬以来，全国各省市两会密集召开，从各地新鲜出炉的政府工作报告来看，深化国资国企改革、加快推进混改、战略性重组、上市以及“两类公司”组建成为今年各省着力的重点任务。归纳总结发现，2019年，各省份对应的国企改革重点如下：

1.强化国企战略性重组：广东、北京、湖北、四川、山西、湖南、广西;

2.混改扩围或全面推进：浙江、河北、天津、北京、广东、新疆、福建、山西、辽宁、江苏、河南、湖南、广西;

3.深化国有投资运营公司改革：广东、北京、安徽、新疆、吉林、四川、辽宁、黑龙江、河南、广西;

4.抓“双百行动”和综合改革：上海、辽宁、河北;

5.加快证券化和整体上市：天津、安徽、云南、浙江;

6.国有企业债务风险管控及化解：天津、广东;

7.深化与央企战略合作：湖北、贵州;

8.引入战投破产重整：吉林。

可以说各省各有侧重，以北京（京津冀）、上海（长三角）、广东（珠三角）、辽宁（东北老工业基地）为例。

北京：推动国有经济战略性重组。2019年要深化国资国企改革，加快实现从管企业向管资本转变，抓好国有资本投资、运营公司试点。推动国有经济战略性重组，压缩企业管理层级，推进混合所有制改革，提升国有企业科技创新能力。天津：着力化解国有企业债务风险。2019年要着力化解国有企业债务风险，坚持统筹协调、分类施策、精准拆弹，坚持与混合所有制改革结合起来、与供给侧结构性改革结合起来、与司法和纪检监察工作结合起来，通过混合所有制改革、资产证券化、市场化法治化债转股和协议债务重组等多种方式，优化国有企业资本和债务结构。河北：落实“双百行动”进行综合改革。2019年要积极贯彻落实国家国企改革“双百行动”有关要求，开展好十项改革试点的经验推广，进行综合改革。省资产公司、省国控资本管理公司、唐钢公司、华北医疗健康产业有限公司、秦港股份公司、建投国融能源公司等六家企业被列入了国家国企改革“双百行动”。

上海：推进国资国企综合改革试验。2019年要坚持以国资管理创新带动国企改革发展，推进国资国企综合改革试验，持续激发国资国企活力。江苏：推进国企混改试点。2019年要加快实现国资监管由管企业为主转向管资本为主，推进国有企业混合所有制改革试点，推动国有企业做强做优做大，开展职业经理人试点。浙江：突出抓好混合所有制改革。2019年将全面完成全省国企公司制改制，并着力在深化混改上有新突破。将加快40个集中推介混改项目落地。并购重组方面，力争省属企业新增上市平台2家。还将实施上市公司提质行动，力争省属控股上市公司新增募集资金150亿元。同时，加快国有资产证券化步伐，不断优化国有资本布局结构。持续用力推进混合所有制改革，鲜明确立经营业绩导向，加快推进国有企业创新发展。

广东：“一企一策”推动省属国企战略性重组。2019年要“一企一策”推动省属国企战略性重组，积极推进混合所有制改革，进一步聚焦主业，70%以上省属国有资本集中到基础性、公共性、平台性、引领性等重要行业和关键领域。加强对国有企业债务、资金以及境外资产的风险管控。加快省属特困企业脱困，年底前全面实现省属“僵尸企业”市场化出清。同时，还要深化国有资本投资和运营公司改革试点，今年将全面落实国有企业工资决定机制，推进经理层市场化选聘工作，加强国有企业党建工作，以管资本为主加强国有资产监管。

辽宁：新组建企业集团要吸引战投。2019年要推进混合所有制改革，新组建的企业集团要努力吸引战略投资者，增强市场竞争能力。积极推进沈阳机床集团等企业综合改革。推进华晨集团、交投集团国有资本投资公司试点。基本完成地方国有企业厂办大集体改革。吉林：引进战投完成重整和重组。2019年要下大气力深化国资国企改革。引进战略投资者，加快完成吉粮集团、昊融集团破产重整，推动吉煤集团、森工集团引资重组。完善国有金融资本管理体制，实现资本布局优化、运作规范、保值增值。黑龙江：积极混改推动企业脱困。2019年要继续优化国有资本布局，推进国有资本投资运营公司试点，积极有序推进混合所有制改革。推动龙煤集团完善母子公司体制，深化内部改革，加快脱困发展。支持哈电、大庆油田等驻省央企改革，提升本地企业产业配套比例。加快省直党政机关、事业单位与经办企业脱钩，实行经营性国有资产集中统一监管。全面完成地方机构改革。

四、国企改革正当时

我们生长在改革的年代，国企改革正当时。正如习近平总书记说，我们生长的时代是一个令人激动的时代。面临改革大潮，我们要做改革的弄潮儿，要有强烈的历史担当精神。革命战争年代冲锋陷阵、英勇献身，现在，就是要勇于改革、善于改革。在经历了40年不断改革的风雨历程之后，我们即将迎来全面建成小康社会的决胜之年，每一个国企人，每一个对国企有着深厚感情的人，都应该在这场改革的战斗中，撸起袖子加油干！

无论是是以管资本为主的国资改革，还是激发活力竞争力的混合所有制改革，对于旧有的机制来讲就是创新，创新才是我们这个时代永恒的主题，惟有创新，活力激发；唯有改革，复兴可期！